De Raad van State: macht zonder mandaat?

Een onzichtbare macht in het hart van de staat

De Raad van State is een van de machtigste instituties in Nederland, maar ook een van de minst begrepen. Waar veel burgers de Tweede Kamer nog associëren met democratie en debat, opereert de Raad van State grotendeels buiten het publieke bewustzijn. Toch heeft dit orgaan enorme invloed op wetgeving, beleid en bestuursbesluiten. Het fungeert als hoogste bestuursrechter, als adviseur van de regering, en als hoeder van het ‘staatsrechtelijk evenwicht’. Maar wie beter kijkt, ziet dat de Raad van State geen democratisch gekozen orgaan is, en dat zijn leden vaak uit dezelfde bestuurlijke en politieke kring komen. Daardoor vertegenwoordigt de Raad niet het volk, maar het establishment (De macht van de Raad van State, NRC).

Historische oorsprong: een instituut van de vorst

De wortels van de Raad van State gaan terug tot 1531, toen keizer Karel V een Raad van State oprichtte om hem te adviseren over bestuur en rechtspraak. Het instituut diende aanvankelijk als verlengstuk van de monarchie. Tijdens de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden bleef het een instrument van de elite: de adel, juristen en regenten bepaalden de koers. Na de Franse tijd werd de Raad van State opnieuw ingevoerd onder koning Willem I, opnieuw als adviesorgaan van de koning (De geschiedenis van de Raad van State, Parlement.com).

Dat erfgoed is nooit verdwenen. De Raad van State bleef sterk verbonden met de monarchie, en tot op de dag van vandaag is het staatshoofd , de koning , formeel voorzitter van de Raad. Hoewel hij de vergaderingen zelden bijwoont, symboliseert dit dat de Raad nog steeds geworteld is in een pre-democratisch tijdperk (Constitutionele monarchie in Nederland, Van den Berg).

Machtige functies zonder controle

De Raad van State heeft twee hoofdtaken: adviseren over wetsvoorstellen en beslissen in bestuursrechtelijke geschillen. Beide functies zijn van fundamenteel belang in de Nederlandse rechtsorde. Elk wetsvoorstel van de regering gaat eerst naar de Raad voor advies. De Raad kan wetsvoorstellen afkeuren, kritiseren of aanbevelen dat ze worden aangepast. Ministers zijn formeel niet verplicht om dat advies te volgen, maar in de praktijk weegt het zwaar (Advies en invloed, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid).

Daarnaast is de Raad de hoogste bestuursrechter van Nederland. Burgers die het oneens zijn met besluiten van de overheid , bijvoorbeeld over asiel, milieu, belastingen of ruimtelijke ordening , komen uiteindelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State terecht. Die bepaalt definitief of de overheid binnen de wet handelde. Er is geen hoger beroep mogelijk (De bestuursrechtspraak van de Raad van State, P. Rodrigues). De Raad oordeelt dus in laatste instantie over de overheid, maar maakt er ook deel van uit. Die dubbele rol is een structureel probleem: de Raad adviseert over beleid, en toetst vervolgens datzelfde beleid juridisch (Macht zonder controle, Elsevier Weekblad).

Een orgaan zonder democratische legitimiteit

De leden van de Raad van State worden niet gekozen, maar benoemd bij koninklijk besluit. In de praktijk betekent dit dat de regering bepaalt wie er zitting neemt. De benoemingen zijn politiek, hoewel dat zelden expliciet wordt erkend. Voormalige ministers, hoge ambtenaren, partijprominenten en juristen uit de Haagse kring domineren het college. De burger heeft hier niets over te zeggen. De Raad is daarmee een bastion van bestuurlijke continuïteit, niet van volksvertegenwoordiging (De gesloten wereld van de Raad van State, De Groene Amsterdammer).

Er is dus geen democratische legitimiteit. Waar de Tweede Kamer direct verantwoording moet afleggen aan de kiezer, hoeft de Raad dat niet. Zijn uitspraken en adviezen hebben wel invloed op miljoenen Nederlanders, maar de Raad zelf kan nooit ter verantwoording worden geroepen. In die zin is het een vorm van technocratische macht: een kleine kring van ‘deskundigen’ beslist, zogenaamd neutraal, maar in werkelijkheid met duidelijke ideologische voorkeuren (Technocratie in Nederland, Clingendael Institute).

De schijn van neutraliteit

De Raad van State presenteert zichzelf als een neutrale, juridisch-technische instelling. In de praktijk blijkt dat beeld niet houdbaar. Veel adviezen van de Raad hebben een uitgesproken politieke lading. Zo verdedigde de Raad jarenlang streng milieubeleid, migratievriendelijke interpretaties van EU-regelgeving, en oordeelde hij herhaaldelijk in het voordeel van de staat in zaken waarin burgers of bedrijven bezwaar maakten tegen beleid (De Raad van State als politieke speler, Montesquieu Instituut).

Een berucht voorbeeld is de stikstofjurisprudentie. De Raad van State vernietigde in 2019 het Programma Aanpak Stikstof (PAS), waarmee duizenden vergunningen voor boeren en bouwprojecten ongeldig werden. De uitspraak veroorzaakte een economische en sociale schokgolf. Hoewel de Raad formeel slechts “de wet toepaste”, was de juridische redenering sterk beïnvloed door Europese richtlijnen en interpretaties die strenger waren dan noodzakelijk (Het PAS-arrest uitgelegd, Trouw). Het resultaat was desastreus voor Nederlandse boeren en woningbouwers, terwijl de Raad zelf geen politieke verantwoordelijkheid droeg.

Ook in asielzaken toont de Raad van State zich structureel EU-georiënteerd. Het volgt de rechtspraak van het Europese Hof van Justitie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens vrijwel zonder kritiek, zelfs wanneer die botsen met nationaal beleid of publieke opinie (Europeanisering van het Nederlands recht, Hoogers). Daarmee functioneert de Raad als handhaver van supranationale normen, niet van democratisch vastgestelde Nederlandse wetgeving.

De Raad als ideologisch bolwerk

De huidige samenstelling van de Raad van State weerspiegelt de Haagse elite. Leden hebben vaak achtergronden bij het ministerie van Justitie, de Europese Commissie of universiteiten waar de heersende ideologie sterk progressief en internationalistisch is. Die ideologische bias sijpelt door in de adviezen en uitspraken. Het uitgangspunt is zelden wat goed is voor de Nederlandse bevolking, maar wat past binnen Europese consensus, klimaatdoelen of ‘rechtsstatelijke waarden’ zoals die in Brussel worden gedefinieerd (De bestuurlijke elite, A. Ellian).

Het gevolg is dat de Raad vaak beleid verdedigt dat haaks staat op de belangen of wensen van Nederlandse burgers. Van migratie tot stikstof, van woningbouw tot energiebeleid: telkens kiest de Raad voor interpretaties die de macht van de EU versterken en de speelruimte van de nationale democratie verkleinen (De EU en de nationale rechtsorde, Besselink).

Het probleem van de dubbele pet

De Raad van State combineert advisering en rechtspraak in één instelling. Dat leidt tot belangenverstrengeling. Wanneer de Raad eerst adviseert over een wetsvoorstel en later als rechter oordeelt over de uitvoering ervan, ontstaat een situatie waarin het eigen oordeel impliciet wordt bevestigd. Er is weinig prikkel tot zelfkritiek (De dubbele rol van de Raad van State, NJB).

De Raad is hierdoor een buffer tussen de overheid en de burger. Hij beschermt het bestuur tegen te veel juridische tegenslag, eerder dan dat hij burgers beschermt tegen machtsmisbruik. In plaats van controle op de macht, is de Raad een onderdeel van de macht geworden (De rechtspraak als verlengstuk van de staat, Elsevier Weekblad).

Een ongekozen vierde macht

In de praktijk vormt de Raad van State, samen met instellingen als de Hoge Raad, de Raad voor de Rechtspraak en de Europese Commissie, een “vierde macht”: een bestuurselite die niet wordt gecontroleerd door verkiezingen, maar die wel richting geeft aan beleid en wetgeving (De vierde macht in Nederland, Bovend’Eert). Het idee dat Nederland een democratische rechtsstaat is, wordt ondermijnd als zulke instellingen meer invloed hebben dan de volksvertegenwoordiging.

Dat probleem wordt vergroot door de verwevenheid tussen politiek, ambtenarij en rechterlijke macht. Oud-politici vinden hun weg naar de Raad van State, terwijl ambtenaren die daar werken later minister of staatssecretaris worden. Het systeem houdt zichzelf in stand. Het resultaat is een bestuurlijke bubbel die opereert zonder echte tegenmacht (De gesloten bestuurscultuur, NRC).

Gevolgen voor de burger

Voor de burger betekent dit dat beroep doen op rechtvaardigheid via de Raad van State vaak zinloos voelt. De kans dat een burger gelijk krijgt tegen de overheid is klein. De Raad hanteert doorgaans een interpretatie van de wet die de overheid het voordeel van de twijfel geeft (Rechterlijke terughoudendheid in bestuursrecht, Van Ommeren). Bovendien is de taal en procedure van de Raad zó technisch en ontoegankelijk dat gewone mensen er nauwelijks vat op krijgen. Het recht wordt zo een instrument van afstand, niet van rechtvaardigheid.

In de stikstofzaak zagen boeren hun vergunningen vervallen op basis van Europese richtlijnen waar ze nooit over mochten stemmen. In asielzaken zag men dat de Raad uitspraken deed die migratiebeperkingen van het kabinet blokkeerden. In beide gevallen beriep de Raad zich op ‘de wet’, maar die wet was door niemand in Nederland democratisch vastgesteld (Democratie en rechtspraak, Van Middelaar). Dit voedt het gevoel dat de Nederlandse rechtsorde niet meer in dienst staat van het volk, maar van internationale regels en een gesloten bestuurlijke klasse.

De noodzaak van hervorming

Een werkelijk democratische rechtsstaat kan geen instituties tolereren die macht uitoefenen zonder verantwoordelijkheid. De Raad van State moet hervormd worden, zodat het niet langer zowel adviseur als rechter is, en zodat de benoemingen transparanter en representatiever worden. Een deel van zijn taken zou onder directe parlementaire controle moeten vallen. Ook moet worden overwogen om de hoogste bestuursrechtspraak los te koppelen van de Raad en onder te brengen bij een onafhankelijk hof dat door de Kamer wordt benoemd (Herziening van de bestuursrechtspraak, Universiteit Leiden).

De koning als formeel voorzitter is een anachronisme dat symbolisch aantoont hoe ver het instituut van democratische controle verwijderd is. De Raad van State hoort niet meer bij een moderne parlementaire democratie, maar bij een monarchaal stelsel waarin macht berust op traditie en netwerk (De monarchie als symbool van macht, Montesquieu Instituut).

Macht zonder verantwoording

De Raad van State is in feite een schaduwregering die achter de schermen vormgeeft aan beleid en wetgeving. Hij combineert juridische, bestuurlijke en politieke macht zonder verantwoording aan de kiezer. In een tijd waarin burgers zich steeds machtelozer voelen tegenover de staat, is dat een gevaarlijk gegeven.

Zolang de Raad van State kan blijven opereren als ongekozen autoriteit, blijft de democratie in Nederland onvolledig. De macht van de Raad is groot, zijn legitimiteit klein. Wat resteert, is een bestuurscultuur waarin het volk niet regeert, maar geregeerd wordt.