De benoemde burgemeester: een ondemocratische praktijk in Nederland

In Nederland worden burgemeesters niet rechtstreeks door de bevolking gekozen, maar benoemd via een proces waarbij de gemeenteraad en de commissaris van de Koning een kandidaat voordragen, en de uiteindelijke benoeming door de Koning wordt bevestigd. Dit systeem wordt vaak verdedigd met argumenten zoals bestuurlijke stabiliteit, continuïteit en professionaliteit. Tegelijkertijd staat het lijnrecht tegenover het fundamentele democratische principe dat burgers directe zeggenschap moeten hebben over wie hen bestuurt. Het systeem van benoemde burgemeesters is daarmee een overblijfsel van een politieke traditie die zijn oorsprong vindt in een tijd waarin burgerparticipatie beperkt was, en het democratisch mandaat van de bevolking minder zwaar woog (Diploma Democracy, Bovens en Wille, 2017).

Hoewel de benoeming historisch gezien een manier was om partijen en lokale elites te beschermen tegen politieke grilligheid, past dit systeem vandaag de dag slecht in een samenleving die burgers steeds meer informatie en politieke middelen biedt om invloed uit te oefenen. Het leidt tot een democratisch tekort, waarin de stem van inwoners nauwelijks effect heeft op een van de belangrijkste functies binnen de gemeente. De gevolgen hiervan zijn niet abstract, maar tastbaar in beleidskeuzes, publieke betrokkenheid en vertrouwen in het lokale bestuur.

Een systeem zonder directe invloed van burgers

De rol van de gemeenteraad bij de benoeming

Voorstanders van het huidige systeem benadrukken dat de gemeenteraad, die wel democratisch wordt gekozen, een adviesrol heeft bij de voordracht van kandidaten. Volgens deze redenering vertegenwoordigt de raad de inwoners en functioneert zij als een buffer tegen impulsieve of populistische keuzes. In theorie zou dit indirecte democratische mechanisme voldoende legitimiteit geven aan de benoemde burgemeester, vergelijkbaar met parlementaire systemen waarin indirect gekozen functionarissen ook grote macht uitoefenen (Governance and Politics of the Netherlands, Andeweg en Irwin, 2014).

In de praktijk blijkt dit echter beperkt en problematisch. Hoewel de gemeenteraad formeel een belangrijke rol heeft, ligt de uiteindelijke beslissing bij de hogere bestuurslagen, met name de commissaris van de Koning en de landelijke overheid. De commissaris van de Koning, die zelf geen rechtstreeks mandaat van de bevolking heeft, speelt een doorslaggevende rol in het selecteren en adviseren van kandidaten. De benoeming wordt vervolgens formeel bekrachtigd door de Koning, waardoor burgerlijke invloed praktisch afwezig is. Hierdoor ontstaat een aanzienlijke afstand tussen inwoners en degene die hun gemeente bestuurt.

Bovendien verloopt het proces grotendeels achter gesloten deuren. Gesprekken in vertrouwenscommissies vinden vaak in beslotenheid plaats, en kandidaten hebben weinig gelegenheid om hun kwaliteiten publiekelijk te presenteren of hun visie kenbaar te maken aan de inwoners. In dit systeem wegen partijloyaliteit, persoonlijke netwerken en strategische belangen vaak zwaarder dan de competenties of het draagvlak bij de lokale bevolking (Governance and Politics of the Netherlands, Andeweg en Irwin, 2014). De publieke stem wordt hierdoor in feite geminimaliseerd, en burgers krijgen geen directe invloed op de selectie van hun burgemeester.

In steden zoals Amsterdam, Rotterdam en Utrecht is dit proces vaak zichtbaar geweest in controversiële benoemingen. Bekend is dat kandidaten soms worden teruggetrokken of doorgeschoven vanwege politieke overwegingen, terwijl inwoners hun voorkeur nauwelijks kunnen uitspreken. Dit heeft geleid tot publieke discussies en oproepen tot hervorming, maar de structurele afhankelijkheid van landelijke politiek blijft intact.

Geen verantwoording bij slecht bestuur

Een fundamenteel kenmerk van democratie is dat burgers bestuurders kunnen aanspreken en indien nodig vervangen. In Nederland is dit mechanisme voor burgemeesters afwezig. Wanneer een burgemeester beleid voert dat bij de bevolking op weerstand stuit, slecht leidinggeeft tijdens crises, of belangrijke lokale kwesties niet adequaat aanpakt, hebben burgers geen directe mogelijkheid om het bestuur te corrigeren. Interventies zijn alleen mogelijk via ingewikkelde procedures bij hogere overheden, wat zelden voorkomt en meestal traag verloopt.

Dit creëert een bestuurlijke elite die minder geneigd is om naar burgers te luisteren of zich aan te passen aan lokale behoeften. Zonder electorale druk ontbreekt de prikkel om bewoners serieus te nemen of beleidskeuzes te herzien wanneer de publieke opinie verandert (Lokaal bestuur en democratie in Nederland, Van Ostaaijen, 2020). In extreme gevallen kan een burgemeester jarenlang blijven zitten ondanks mismanagement, omdat het systeem bescherming biedt tegen democratische druk. Dit effect wordt versterkt in kleinere gemeenten waar politieke netwerken sterker zijn en publieke controlemiddelen beperkt.

Partijbelangen boven lokale behoeften

Hoewel de benoeming officieel neutraal is, speelt politieke partijaffiliatie een doorslaggevende rol. Kandidaten met sterke banden binnen landelijke of provinciale partijstructuren hebben een aanzienlijk voordeel. Wie zich loyaal heeft getoond aan de partij of strategisch samenwerkt met invloedrijke figuren, wordt vaker geselecteerd, ongeacht hun ervaring, kennis van de lokale situatie of draagvlak bij inwoners.

Dit systeem creëert een situatie waarin de belangrijkste publieke leider van een gemeente wordt gekozen op basis van politieke opportuniteit, niet van competentie of populariteit. Het ondermijnt het vertrouwen van burgers in het lokale bestuur en versterkt het idee dat politieke elites zichzelf bevoordelen. De privileging van politieke netwerken boven publieke voorkeuren is een structureel probleem dat decennialang is waargenomen in Nederlandse gemeenten (Politieke geschiedenis van Nederland, Daalder, 2004).

Historische context

De traditie van benoemde burgemeesters gaat terug tot de Bataafse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden in de 19e eeuw. Destijds werd het systeem gezien als een manier om nationale stabiliteit te waarborgen en te voorkomen dat lokale politiek werd overheerst door partijstrijd of populistische bewegingen. Burgemeesters werden gezien als neutrale, professionele functionarissen die boven lokale politieke partijen stonden.

In een tijd zonder massademocratie of brede burgerparticipatie had dit systeem logica. Burgemeesters vervulden een coördinerende rol, hielden toezicht op veiligheid en handhaving en fungeerden als bindmiddel tussen lokale elites en de centrale overheid. In die context leek het een rationeel mechanisme om continuïteit te garanderen en conflicten te minimaliseren (De veranderende rol van de burgemeester, Boogers en Schaap, 2012).

Echter, de samenleving is sindsdien drastisch veranderd. Burgers zijn beter geïnformeerd, politiek bewuster en beschikken over meer middelen om invloed uit te oefenen. Sociale media, lokale nieuwsplatforms en burgerinitiatieven maken het voor inwoners eenvoudiger om betrokken te zijn en politieke keuzes kritisch te volgen. Het huidige systeem van benoeming sluit echter aan op een oud model dat deze nieuwe vormen van burgerparticipatie nauwelijks erkent.

Tegenargumenten en waarom ze tekortschieten

“De gemeenteraad is democratisch gekozen en dat is voldoende”

Voorstanders van het huidige systeem beweren dat het geen probleem is dat de burgemeester niet direct wordt gekozen, omdat de democratisch gekozen gemeenteraad voldoende legitimiteit biedt. In dit model functioneert de burgemeester als uitvoerder van het beleid dat door de raad wordt vastgesteld.

Deze redenering houdt echter geen stand. Burgemeesters hebben aanzienlijke bevoegdheden en invloed, niet alleen op administratief vlak, maar ook op het gebied van openbare orde, veiligheid, crisismanagement en lokale beleidsvorming. Ze zijn vaak het gezicht van de gemeente en eerste aanspreekpunt bij belangrijke gebeurtenissen, zoals rampen, veiligheidsschandalen of maatschappelijke conflicten (De veranderende rol van de burgemeester, Boogers en Schaap, 2012). Het ontbreken van directe legitimiteit maakt het moeilijk om deze macht op een democratische manier te controleren.

Bovendien zijn gemeenteraadsleden vaak afhankelijk van de burgemeester voor expertise, coördinatie en uitvoering van beleid. In veel gemeenten beïnvloedt de burgemeester beleidsvorming en strategische besluitvorming, zelfs als deze rol niet expliciet als politiek mandaat wordt erkend. Indirecte legitimiteit via de raad is daarom ontoereikend om burgers adequaat te vertegenwoordigen.

“Een benoemde burgemeester voorkomt populisme”

Sommigen menen dat directe verkiezingen populisme kunnen versterken, doordat onervaren, flamboyante of radicale kandidaten kans maken. In hun ogen beschermt het benoemingssysteem de professionaliteit en voorkomt het dat lokale politiek wordt gekaapt door populaire maar onervaren figuren.

Dit is een paternalistisch argument dat de kern van democratie ondermijnt. Het impliceert dat burgers niet in staat zijn om een weloverwogen keuze te maken en dat politieke elites hun beslissingen moeten maken. Democratie draait juist om het recht van burgers om zelf te beslissen, ook als dat soms leidt tot suboptimale resultaten. Onderzoek toont aan dat direct gekozen burgemeesters in landen zoals Duitsland en de Verenigde Staten effectief functioneren, en beter verantwoording afleggen aan hun kiezers dan benoemde functionarissen (Directe verkiezingen en lokaal bestuur, Denters, 2006).

Internationale voorbeelden laten zien dat populistische of incompetente leiders zelden een structureel probleem vormen wanneer verkiezingen goed georganiseerd zijn. In Duitsland bijvoorbeeld zijn direct gekozen burgemeesters vaak ervaren professionals met sterke administratieve vaardigheden. In de VS blijkt uit studies dat non-partijgebonden verkiezingen van burgemeesters diversiteit in kandidaten vergroten en de kans op extreme populistische invloeden verkleinen.

“Stabiliteit en continuïteit zijn belangrijker dan directe verkiezingen”

Een ander argument is dat benoemde burgemeesters zorgen voor stabiliteit, continuïteit en een langetermijnvisie, omdat ze niet onderhevig zijn aan verkiezingscycli. Voorstanders stellen dat dit efficiënt bestuur mogelijk maakt, omdat burgemeesters zich kunnen concentreren op complexe beleidskwesties zonder voortdurend campagne te voeren.

Dit argument overwaardeert stabiliteit en onderwaardeert democratische verantwoording. Democratie impliceert evaluatie, competitie en de mogelijkheid tot verandering. Stabiliteit mag nooit een excuus zijn om burgers buiten de besluitvorming te houden. Veel gekozen leiders wereldwijd bieden stabiliteit terwijl ze periodiek verantwoording afleggen aan hun kiezers. Een direct gekozen burgemeester kan continuïteit en democratische legitimiteit combineren, mits regels over termijnen, herverkiezing en transparantie duidelijk zijn vastgelegd (Lokaal bestuur in Nederland, Hendriks en Karsten, 2014).

Hoe kan het beter? De voordelen van een gekozen burgemeester

Een direct gekozen burgemeester biedt diverse voordelen:

• Grotere democratische legitimiteit: Burgers kunnen daadwerkelijk invloed uitoefenen op wie hun gemeente bestuurt (Diploma Democracy, Bovens en Wille, 2017). Inwoners kunnen kandidaten evalueren op beleid, visie en ervaring.
• Betere verantwoording: Een burgemeester die herkozen moet worden, luistert beter naar burgers en past beleid aan op basis van publieke opinie (Directe verkiezingen en lokaal bestuur, Denters, 2006).
• Minder achterkamertjespolitiek: Directe verkiezingen beperken de invloed van partijbonzen, politieke insiders en gesloten procedures (Politieke geschiedenis van Nederland, Daalder, 2004).
• Verhoogde burgerparticipatie: Lokale verkiezingen kennen vaak lage opkomst. Directe verkiezingen kunnen betrokkenheid en politieke participatie vergroten (Governance and Politics of the Netherlands, Andeweg en Irwin, 2014).

Internationale voorbeelden

In Duitsland zijn directe verkiezingen voor burgemeesters sinds decennia de norm (Directe verkiezingen en lokaal bestuur, Denters, 2006). Duitse burgemeesters genieten brede steun en hebben een duidelijk mandaat, wat hen legitimiteit geeft om moeilijke besluiten te nemen. In Frankrijk hebben burgemeesters eveneens een centrale rol binnen hun gemeente (De veranderende rol van de burgemeester, Boogers en Schaap, 2012).

In de Verenigde Staten worden burgemeesters van grote steden zoals New York, Los Angeles en Chicago direct gekozen, vaak via non-partijgebonden verkiezingen (Diploma Democracy, Bovens en Wille, 2017). Ook in het Verenigd Koninkrijk zijn sommige steden overgestapt op directe verkiezingen, met Londen als bekendste voorbeeld (Directly Elected Mayors in the UK: Leadership and Local Governance, Copus, 2018).

Conclusie: tijd voor verandering

Het huidige systeem van benoemde burgemeesters is een anachronisme dat niet past binnen een moderne democratie. Argumenten ter verdediging van het systeem, zoals stabiliteit, bescherming tegen populisme of indirecte legitimiteit via de gemeenteraad, houden geen stand wanneer ze worden afgezet tegen het democratische principe dat burgers recht hebben op directe zeggenschap over hun leiders.

Nederland, dat zichzelf profileert als een land van democratische waarden, transparantie en burgerparticipatie, handhaaft een systeem dat burgers verhindert om een van hun belangrijkste lokale leiders te kiezen. Directe verkiezingen zouden leiden tot grotere legitimiteit, betere verantwoording, hogere burgerparticipatie en een bestuur dat echt in lijn is met de wensen van de bevolking. De tijd voor hervorming is aangebroken; alleen met direct gekozen burgemeesters kan lokaal bestuur in Nederland als volledig democratisch worden beschouwd.